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把土地流转权交还农民  

2015-08-18 10:58:10|  分类: 家、国、天下 |  标签: |举报 |字号 订阅

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周其仁:把土地流转权交还农民

题记200810月份召开的十七届三中全会,通过了一个聚焦“三农”的公报,即《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。其中对农村土地制度改革,提出了一些令人期待的安排。

那在过去的6年多时间里,这一改革取得了什么进展?制约的因素有哪些?如何破解这些困难,让改革得偿所愿?针对这些问题,《中国新闻周刊》采访了北京大学国家发展研究院教授周其仁。

“要点是落实1988年宪法修正案”中国新闻周刊:从十七届三中全会到现在,在农村的土地改革方面,有人说给人的感觉是整体上在不断推动,但进展很慢。你怎么看?周其仁:最近不是出台了在33个县市试点的方案嘛。全国2000多个县,选33个县试点。当这个试点结束时,离2020年还有两年。两年内从33个县市推向全国,难度恐怕还是不小。

中国新闻周刊:这个文件的名称叫《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定(草案)》。在这个文件中,对农村集体经营性建设用地的流转做出了规定,但对业内关心的宅基地流转,仍然没有做出安排。周其仁:还是怕宅基地流转吧。最近还看到一种说法:为了防止逆城市化,就不准城市居民购买农民的物业。这都是哪儿来的概念?城市化指的是城市人口占总人口的比例上升,那么“逆城市化”到底指的是什么?是城市人口占总人口的比率下降吗?还是说,凡有城市人去乡下,就要戴一顶“逆城市化”的帽子?我们理解的城市化,是人口流动条件下的产物,有人进城,也有人下乡,总的加起来,只要进城人口多、比率上升,那就叫城市化。

整体上城市人口占比减少,这样的事情将来也许会有,但对于刚过50%城市化率的当下中国来说,根本没有可能出现。随口杜撰一个含义不清的“术语”,对着风车作战,却一刀秒杀了现实世界已大量发生、还将继续发生的流转农民宅基地的经济要求,真有什么道理吗?

我认为根本问题还是“土地的使用权要不要依法流转”。1988年的宪法修正案明确说可以依法转让。大家可以去查,没加任何限制词,没说只有国有土地可流转,集体土地就不可流转;也没说这种用途的土地可流转,那种用途的土地就不准流转。宪法准则就是一句话:中华人民共和国“土地的使用权可以依法转让”。这还不是土地问题的顶层设计吗?

问题是落实宪法准则。1988年以后,国有土地的转让搞起来了。经验证明,没有这一条,开放、外资、民企、城市化,统统都是空中楼阁。对国有土地而言,“依法转让”不仅有宪法依据,还有日益完备的法律法规。

但是对农民的集体土地,“依法转让”至今只有宪法准则,还没有具体的法律法规来给予实施的支持。更糟糕的是,1998年修订的《土地管理法》,一反10年前根据宪法修正案修订的《土地管理法》有关国有、集体土地都可依法转让的正确表述,反而写入“集体土地的转让不得用于非农用途”的字样(下面接一个“但是”,开了破产的乡镇企业用地可转让的小口子)。不论别的,国有土地转让有这样的限制吗?

再后来,“经营性建设用地”在用途管制的前提下可以尝试转让(不是全国普遍)的提法也出现了。容我问一句:国有土地有经营性土地才可转让这一说吗?当年如果加上这一条,深圳那个土地拍卖,还落得下第一槌吗?那块地原来是什么地?须知在不准流转之前,没有一块地可以叫做经营性的,因为都是国家指令性计划分配、划拨的土地,哪幅土地可经营?1988年的宪法修正案,就是把指令划拨改为市场性的转让。为什么不从这一可靠的经验出发,要把那么多魔鬼藏到细节之中,看起来头头是道,实质上迷失了改革的基本方向。

如此国有土地可转让,集体土地不得转让,就构建了一个“半拉子”改革工程,其要害,就是把土地资源的配置,变成唯有到政府手里的土地才可市场化。农民的集体土地呢?对不起,非得征到政府手里不可。这套土地模式,在资源配置效率与收入分配公正这两个基本方面,负面后果日益严重,非改不可。别的不谈,为什么那么多落马贪官都“涉土”?制度性的寻租空间实在大到防不胜防。

所以,根本问题不是这一点、那一点细枝末叶的事,而是宪法准则的落实,“法律面前同地同权”。要看到,1988年宪法修正案已经过去26年了,如果实践经验证明那个修正案表达的宪法准则不合适,那就先修订修正案。否则,听任具体法律法规政策与宪法准则打架,上层建筑与实践打架,怕是不妥当。

中国新闻周刊:那把农村的土地分成几种性质,是什么考虑呢?周其仁:就是对流转权有疑虑嘛。除了破产的乡镇砖瓦厂可流转,其他就拉倒。农民集体土地不准入市,那工业化、城市化用地怎么解决呢?那就继续扩大征地,还是“土地财政”(其实最后是土地欠债)那一套。那还改什么改?

还要看到,实际上土地资源在城乡之间的市场上流动,早就超出人们主观划定的框框了。哪个大都市郊区、城乡结合部没有农村“非经营性建设用地”进入交易?到处都有,只是不合法。对有关主管部门来说,反正宣布不合法,他的行政责任就没有了。好比把自己的头埋在沙里,非礼莫视、非礼莫听。

既然都是非法的,倒是去执法呀,倒是把非法的都纠正了啊。又纠正不了,顶多选择性执法,结果就是让很多人生活在法外空间里。文本上说一套,实际干另外一套。从经济的角度来看呢,无非就是增加了制度运行的成本。大家今天躲这波明天防那波的猫鼠游戏,搞各种稀奇古怪的名堂。

“该给老百姓的权给了老百姓,官员就无法胡来了”中国新闻周刊:那农村土地的改革到底卡在什么地方?有人说是出于对稳定的顾虑。周其仁:是啊,改革总有不确定性。到底会出现什么,谁也不能完全事先料到。所以可吓唬人的东西还真不少。说这要出事,那也要出事,似乎不改就什么事也不会出。非闹到想改也来不及,才算高明吗?

中国新闻周刊:那问题是出在决策的层面,还是地方的实践?周其仁:中央决定读来是有决心改,难处是能不能落下去。什么叫“肠梗阻”?1988年以来土地制度变化的历程就提供了一个病例。壮士断腕,哪里也不容易,不过土地问题上似乎很典型。

一些人认为,农民的土地绝不能市场化。农民把地和房都卖了,住哪去?甚至有人担心,土地一旦流转了,农民就会拿着卖地的钱去赌博。如果这个逻辑成立的话,城里人也不该领工资,应该发肥皂、发馒头、发毛巾,防止人们钱到手就乱花。现实之中,什么个案都有,但是制度安排和政策要考虑的是,要不要因为有一些离奇的个案,就把绝大部分能够好好运用的权利、人们的正当权利都剥夺掉?

在我看来,这都不是不让农民土地入市的理由。一些地方试点的情况也表明,担心土地流转就导致人们流离失所的情况,并没有成为预想的潮流。我们总要从经验出发吧,任何顾虑,试验一下看看是否有根据。我们不能假想一个东西,又把天下农民和基层都假设为未成年人。似乎只有我们替他们做抉择,才能维护他们的利益。

中国新闻周刊:也有人说,农地的改革进展缓慢,还有为地方政府低价征地留出空间的考虑。周其仁:无从推测。我们研究人的行为,不研究人的动机。你只能看结果是什么,结果对经济发展起什么作用,对资源配置和收入分配有什么样的效果。至于方方面面的动机到底是什么,乱猜无益。

中国的改革历来这样,就是鲁迅讲的,有人说开个窗,答复是不行。憋到有人大吼一声“拆墙”,才有人出来说,那还是开个窗算啦。

另外,对土地改革和其他关键领域的改革,真正值得顾虑的,是只要权力不受约束,搞什么改革,也可能被歪曲。在这种现实的情况下,有两个选择:一个是啥也别改了,至少不增加有人胡来的机会。另一个是正因为底下有人胡来,更需要把权力任性的根给他拔掉。该给老百姓的权力给了老百姓,想胡来的官员也无法胡来了。

回到土地,经验说要是不把这个流转权给农民,实际上这个权力就集中在政府、部门和个别官员手里。城乡总需要土地流转的,结果这个流转权实际上就分配给行政权力了。这是现在的一个焦点。因为怕权力胡来,就不敢改这套土地分配权集中到权力部门和人物的体制,那还有治本的可能性吗?

我认为正确的办法,是一边防范权力乱用,特别是利用改革跑偏祸害老百姓的种种扭曲,同时还是要推进改革。歪了的就纠正歪,通过反腐败收拾乱用权力的行为。但还得推进改革,因为这是治本之策。改革之初,如果不把农地承包给农户,那上下其手的人多了去了。

所以不要因为存在权力的扭曲,就停顿改革。恰恰相反,正因为权力扭曲的土壤还在,才更需要全面推进改革。

(唐杰摘编自《中国新闻周刊》文章“农地改革进程缓慢 专家称流转权应交还农民”)

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